ZÜP: Verschärfung statt Abschaffung

Die der Beratung zugrundeliegende Drucksache 19/16428 hat es in sich: Mit dem Ziel, die Rahmenbedingungen für die Durchführung von Zuverlässigkeitsüberprüfungen zu verbessern, werden Vorschläge zur Änderung der der ZÜP zugrundeliegenden Rechtsverordnungen dargelegt. In der Drucksache heißt es wörtlich:

„Sicherheitsrelevante Informationen, die bei anderen Behörden vorhanden sind, sollen von den Luftsicherheitsbehörden umfassender genutzt werden können. Des Weiteren sollen Verfahrensregelungen harmonisiert, die Verarbeitung und der Austausch von Informationen erleichtert, die Möglichkeiten internationaler Kooperation gestärkt werden und dadurch soll das Sicherheitsniveau im zivilen Luftverkehr insgesamt angehoben werden.“

Dazu würden die Luftsicherheitsbehörden befugt, weitere sicherheitsrelevante Informationen weiterer Behörden in die ZÜP einzubeziehen. Ferner sollen die rechtlichen Grundlagen für die Einrichtung eines Luftsicherheitsregisters geschaffen werden, in dem aktuelle Informationen zum Bestand und Status aller luftsicherheitsrechtlichen Zuverlässigkeitsüberprüfungen erfasst würden. Unter dem Punkt „Alternativen“ findet sich in dem Vorschlag nur ein Wort: „keine“.

Weitgehende Änderungen im Luftsicherheitsgesetz

Ein Blick in den Entwurf für den neuen Gesetzestext, insbesondere §7 LuftSiG, offenbart, wie weit die Recherchen für die ZÜP künftig gehen sollen. Neben den bisher auskunftspflichtigen Behörden wie beispielsweise Polizei- und Verfassungsschutzbehörden der Länder, Bundeszentralregister, Flugplatzbetreiber und Luftfahrtunternehmen sowie die Arbeitgeber der letzten fünf Jahre, sollen künftig auch Auskünfte Datenbanken der Bundespolizei und des Zollkriminalamtes, aus dem Erziehungsregister und dem Zentralen Staatsanwaltschaftlichen Verfahrensregister (ZStV) herangezogen werden können.

„Das klingt auf den ersten Blick nach einer dezenten Erweiterung der Befugnisse der Behörden“, sagt Rechtsanwalt Frank Peter Dörner, der sich mit seiner Münchner Kanzlei auf Luftrecht spezialisiert hat und als Autor regelmäßig auch im aerokurier schreibt. „Allerdings werden damit weitere, teils sehr sensible Erkenntnisquellen für die Gesamtwürdigung des Einzelfalles nach § 7 Abs. 1 a LuftSiG geöffnet. Die 'Zweifel' über die Zuverlässigkeit der betroffenen Person werden damit auch gegebenenfalls durch Umstände hervorgerufen, die letztlich zu keiner Verurteilung führen. Vor allem laufende Verfahren können damit zum Stolperstein in der Luftfahrt werden.“

Neu in den § 7 soll der Absatz 12 eingefügt werden:

„Widerspruch und Anfechtungsklage gegen einen Widerruf oder eine Rücknahme einer Zuverlässigkeitsfeststellung haben keine aufschiebende Wirkung.“

Auch das hat laut Dörner erhebliche Auswirkungen. „Häufig wurde von Luftsicherheitsbehörden der Sofortvollzug angeordnet. In Fällen, wo das nicht der Fall war, konnte bislang während der gerichtlichen Überprüfung gegebenenfalls weiterhin von dem ursprünglich erteilten Zuverlässigkeitstestat ausgegangen werden und beispielsweise die Fluglizenz weiter genutzt werden. Mit dem Entfall der aufschiebenden Wirkung sind die Betroffenen zwingend auf Verfahren im einstweiligen Rechtsschutz angewiesen oder sie müssen bei den Verfahrensdauern von häufig mehr als zwei Jahren auf die Fliegerei verzichten.“ Im Verfahren des einstweiligen Rechtschutzes werde allerding lediglich eine summarische Prüfung mit der Frage, ob das Interesse des Antragstellers an der Aussetzung der sofortigen Vollziehung das Vollzugsinteresse überwiegt, durchgeführt. In Themen der Sicherheit sei das ein relativ aussichtloses Unterfangen.

Weiterhin werden die Verordnung über Luftfahrtpersonal (LuftPersV) und die Luftsicherheits-Zuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung (LuftSiZÜV) dahingehend aktualisiert, dass die Zuverlässigkeit künftig vor der Aufnahme einer Flugausbildung nachzuweisen ist. Aktuell gilt, dass die Zuverlässigkeitsüberprüfung mit Aufnahme der Ausbildung erfolgt und Voraussetzung für die Erteilung einer Lizenz ist.

Die Kosten infolge der Gesetzesänderung werden in den Dokumenten mit gut zwei Millionen Euro beziffert. Allein bei der Bundespolizei seien dafür 14 Dienstposten im mittleren und vier Dienstposten im gehobenen Dienst neu zu schaffen. Beim Zollkriminalamt geht man von Kosten von mehr als 540.000 Euro aus. Durch die Einführung und Pflege des Luftsicherheitsregisters entstünden den Ländern jährlich Kosten von 125.000 bis 250.000 Euro.

Bundesrat nimmt Stellung

Vonseiten des Bundesrates, der noch Ende 2016 eine Streichung des § 7 Absatz 1 Satz 1 Nummer 4 LuftSiG gefordert hatte, da die Überprüfung der deutschen Lizenzinhaber keinen Sicherheitsgewinn bringe und unverhältnismäßig sei, gibt es bereits eine Stellungnahme zum Gesetzesentwurf, die nur noch wenig mit der Forderung von vor drei Jahren zu tun hat. Immerhin wird darin gefordert, zu prüfen, ob auf die die Daten aus dem Zentralen Staatsanwaltschaftlichen Verfahrensregister im Interesse der Vertraulichkeit und Integrität staatsanwaltschaftlicher Ermittlungsverfahren verzichtet werden oder zumindest hinsichtlich des betroffenen Personenkreises und der zu übermittelnden Daten eingeschränkt werden kann. Konkret heißt es:

„Der Bundesrat weist darauf hin, dass die Daten des ZStV nur für Strafverfahren gespeichert und verarbeitet werden. Ausnahmen von der strengen Zweckbindung hat der Gesetzgeber bisher nur in sehr wenigen, hochgradig sicherheitsrelevanten Fällen zugelassen, die mit der in § 7 Absatz 1 LuftSiG vorgesehenen Sicherheitsüberprüfung nicht vergleichbar sind.“

Weiterhin wird kritisiert, dass keine Beschränkung auf Auskünfte über Verdachtsfälle einer bestimmten Tatschwere vorgesehen sei. Hier schlägt der Bundesrat den Bogen zum Waffenrecht, in dem es eine ähnliche Zuverlässigkeitsüberprüfung gebe. Dabei handele es sich aber um „individuelle Ausnahmegenehmigungen für den Umgang mit gefährlichen Gegenständen – ein ansonsten verbotenes Verhalten“, und es würden nur Vorsatzdelikte im entsprechenden Zusammenhang mitgeteilt. Die bloße Tätigkeit im Sicherheitsbereich eines Flughafens, die Mitgliedschaft in einem Segelflugverein oder der Besuch einer Flugschule seien hingegen nicht erlaubnispflichtig. Die Zuverlässigkeitsüberprüfung nach dem Luftsicherheitsgesetz diene ausweislich der Begründung des Gesetzentwurfs jedoch nicht der Erteilung sicherheitsrelevanter Ausnahmegenehmigungen, sondern dem Schutz vor Angriffen durch sogenannte Innentäter. Schließlich wird darauf hingewiesen, dass dass die Verfolgungsdaten im ZStV nicht selten vorläufigen Charakter haben – beispielsweise im Rahmen laufender Ermittlungen – und dass durch den erweiterten Kreis, in dem diese hochsensiblen Daten künftig genutzt werden sollen, die Gefahr besteht, dass sie publik und dadurch Ermittlungen gefährdet werden.

ZÜP auch für Segelflieger?

Am Ende seiner Stellungnahme weist der der Bundesrat auf eine juristische Feinheit hin, die – sollte die Gesetzesänderung wie von der Bundesregierung vorgeschlagen durchgehen – eine ZÜP für viele Segelflugpiloten erforderlich machen würde. Als Folgeänderung zur Anpassung des LuftSiG soll auch die LuftPersV angepasst werden und der Absatz 3 unter § 16 komplett entfallen. Hier wird geregelt, dass Inhaber einer Lizenz für Segelflugzeugführer spätestens sechs Wochen nach Beginn der Ausbildung zur TMG-Berechtigung nach der Verordnung (EU) Nr. 1178/2011 durch Vorlage einer Mitteilung der zuständigen Luftsicherheitsbehörde nachzuweisen, dass keine Zweifel an ihrer Zuverlässigkeit nach § 7 des Luftsicherheitsgesetzes bestehen. Das Deutsche Luftrecht unterscheidet aber im Gegensatz zur EU-Verordnung nicht zwischen TMG und Powered Sailplanes. Die Berechtigung für letztere erwirbt man mit der Segelfluglizenz. Würde der Passus wie geplant gestrichen, müssten laut Bundesrat alle Pilotinnen und Piloten von Motorseglern nach nationaler Definition – und damit auch Piloten von Eigenstartern und Turbos – gemäß § 1 Absatz 2 Nummer 5 LuftVG quasi vor dem nächsten Flug ihre Zuverlässigkeit nach dem LuftSiG feststellen lassen.

Alle drei Jahre zur ZÜP?

Bisher in der Diskussion um die Zuverlässigkeitsüberprüfung weitgehend unbeachtet blieb überdies die geplante Änderung der EU-Verordnung 2015/1998. In Artikel 26, Punkt 11.1.7 werden neue fristen für die ZÜP gefordert. Für die erweiterte Sicherheitsüberprüfung gelten dann zwölf Monate, für die normale drei Jahre. Damit müssen sich spätestens mit Inkrafttreten der Änderungsverordnung am 31. Dezember 2020 auch Privatpiloten alle drei Jahre zur ZÜP.

Vonseiten der FDP, die seit 2017 für eine Abschaffung der ZÜP für Privatpiloten kämpft, gibt es dabei noch weitergehende Bedenken. Die nationale Unfähigkeit zur Differenzierung, wie sie sich im Fall von TMG und Powered Sailplane offenbare, könne dann möglicherweise dazu führen, dass auch für Privatpiloten alle zwölf Monate eine ZÜP fällig werde, da das deutsche Recht im Gegensatz zum EU-Recht nicht zwischen normaler und erweiterter Zuverlässigkeitsüberprüfung unterscheide, heißt es aus dem Büro des Bundestagsabgeordneten Manuel Höferlin.

Erneuter Gegenentwurf der FDP

In derselben Ausschusssitzung wird noch eine zweite Drucksache behandelt – mit gegenteiligem Inhalt. Die FDP-Fraktion hat erneut beantragt, Bewerber für und Inhaber von Privatpilotenlizenzen von der ZÜP auszunehmen. Weiterhin fordern die Liberalen die Bundesregierung auf, einen Gesetzentwurf vorzulegen, der die europarechtlich mögliche Differenzierung nach verschiedenen Arten von luftsicherheitsrechtlichen Zuverlässigkeitsüberprüfungen in deutsches Recht umsetzt, um Rechtsklarheit für die europarechtlich zur ZÜP verpflichteten Betroffenen zu schaffen, sowie die Interessenvertreter der Allgemeinen Luftfahrt und des Luftsportes bei künftig geplanten Regelungen frühzeitig miteinzubeziehen.

Die FDP argumentiert dabei erneut mit der fehlenden Verhältnismäßigkeit angesichts der geringen Gefahr, die von Motorflugzeugen und Reisemotorseglern für die öffentliche Sicherheit ausgehen, sowie der Tatsache, dass es bisher keine Versuche von Piloten mit Privatpilotenlizenzen oder Luftsportlern gab, ihre Luftfahrzeuge als Waffen für terroristische Zwecke zu missbrauchen.

In der öffentlichen Sitzung des Innenausschusses am 10. Februar kommen mehrere Experten zu Wort, die den Abgeordneten ihre Einschätzung des Sachverhalts darlegen sollen. Zu ihnen gehört auch Rechtsanwalt Frank Dörner, der im Sinne des Luftsports versuchen wird, gegen Verschärfungen des Luftsicherheitsrechts zu argumentieren und, ebenso wie die FDP, mit Verweis auf die grundsätzlich unterstützenswerte Intention des LuftSiG, nämlich der Terrorprävention und Abwehr von Gefährdungen des Luftverkehrs, die Verhältnismäßigkeit der Mittel und die erreichten Erfolge zu hinterfragen.